从规范功能的角度而言，正当程序原则的发展过程其实是对上述程序品性以法律手段加以固化和保障的过程。
改革行政化的管理体制，最重要的举措之一就是在检察机关内部进行检察事务和检察行政事务的区分，包括身份上的区分、职能上的区分和效力上的区分，也就是负责检察行政事务的人员不能行使检察权，也无权干预检察活动的进行，检察行政职能不能也不应干预检察权的正常运作，检察行政管理要尊重检察办案人员的意见，以服务办案为宗旨。在这一时期，宪法及相关法律为检察权的运行设定了基本的功能定位与行动目标，但所确立的法律监督权定位只是初步的、概括的。
因此，理解以量刑建议为着力点的实质处断权，首先应当把握检察权与审判权的合理界限。因此，需要站在新的历史维度阐释法律监督权作为检察权本质属性的深刻内涵，由此方能厘清、完善检察权配置以及各项工作机制。监督本身具有客观中立的要求，其监督对象则是处分实体权利的各项法律行为。因此，应将检察建议的发展完善同检察职能的配置结合起来，在此基础上，根据检察职能的不同类型对检察建议进行类型化建构，明晰不同类型检察建议的功能和特质，在坚持检察建议一体化的基础上，有针对性地设置不同的制度。首先，强化检察权维护国家法制的统一性功能。
法律监督是一个具有纵深性的、涵盖面很广的概念，可以根据社会和国家治理层面的调整进行重新诠释。典型的是以审判为中心的诉讼制度改革，随着这项改革的推进，在案件的办理上将呈现出以审判权为顶点的权力运行体系。（二）需求应对法 需求应对法是指没有事先确立应当遵循的标准规范，而是在处理具体问题或者做出具体行政行为时发现需要一个法律规范，但在现行法律规范中却找不到这样一个能够满足需要的相应规范，此时法律漏洞通过需求规范的欠缺而被识别。
第三，整个程序的公开透明性。虽然说《纲要》既不是法律，更不是宪法，但作为国务院文件，它是对所有行政活动的基本要求，具有总的约束性。对正当程序特殊要求的确认，通常需要对三个不同的因素进行考虑：一是可能受到官方行为影响的私人权益。如是，则可能存在程序漏洞。
至20世纪中期，以政府信息公开制度的建立为标志，公开被认为是程序正当的第三个核心要求。法院经过权衡认定政府利益足够重要，以至于无法证明在终止权利之前提供口头听证的合理性。
当通知是一个人应得的时候，政府仅仅提供一个形式意义上的程序是不正当的，其所采用的手段必须是一种希望实际告知受影响者可能合理地采用的手段，而不能仅仅是个连普通的勤勉标准都达不到的假动作[12]。就如同下雨天出门时需要打伞，但翻箱倒柜却找不到，此时就认定家里缺雨伞或者存在雨伞的漏洞。鉴于比例原则已在中国行政与司法实践中长期采用，因此我们可借助比例原则对Mathews案所提供的程序判断标准加以改造，并将其作为认定程序漏洞的个案标准。在一次例行调查中，福利机关根据Eldridge提交的调查问卷以及他的医生出具的诊断证明，认为他已康复，不再具备享受残疾人社会保障金的条件，遂停发他的残疾人社会保障金。
例如在Smith v. Organization of Foster Families案中，地方法院认为，在孩子被移除出寄养家庭之前，不论寄养父母是否要求听证，行政机关都要自动举行听证。据此，我们认为正当的法律程序至少应具备以下三个品性： 第一，程序结果的不可先定性。这是因为一个法律漏洞的存在还需具备这样两个前提性条件：第一，这个问题不属于法外空间，这里的法外空间是指法秩序不拟规整的范围。三、认定不利行政行为程序漏洞的两级标准 法律规定的阙如并不等于必然存在一个法律漏洞。
第三阶段，衡量增加额外程序或适用复杂程序造成的成本与所维护的个人利益之间是否均衡。另外，先行确立不利行政行为程序的标准程序范式或者标准程序计划，并将之作为判断成文法规定的程序是否存在漏洞的标尺，可以减轻适法机关的论证负担，提高其工作效率。
最后，必须考虑增加额外程序的成本是否与所维护的个人利益均衡，则可理解为比例原则之均衡原则。1992年12月，加拿大行政当局发现她是非法打工和非法滞留人员，遂对她下达了驱逐出境令。
可以看出，这些程序规范对于行政机关而言，是一种程序性法律义务，但对于相对人而言，却是一种程序性法律权利[4]，确切地说是一种正当程序权。例如，行政调查或行政检查中的身份告知程序，意味着行政相对人有权要求行政机关在进行调查或者检查时，执法人员不得少于两人，并向其出示证件。与需求应对法相比，标准比较法虽然不能最终确定某一行政程序是否存在漏洞，也不能保障比照其填补的程序最终符合正当程序的要求，但是它能够为程序漏洞的认定与填补提供有益的参照与指引。注释： ①See Ridge V Baldwin [1964] AC 40. ②该规定与1215年《英国大宪章》中的自然公正原则以及1354年爱德华三世公布的《伦敦自由律》中的正当程序条款有异曲同工之处。因此，这里介绍一些域外的判例，以供参考。不过，一般性标准仅具有指导功能，只能作为认定程序漏洞可能存在的依据，不能作为认定程序漏洞确实存在的依据。
回避程序则意味着行政相对人有权要求与案件有利害关系的执法人员回避，如此等等。这些要求基本涵盖了正当程序原则的基本内容。
Baker案所考量的因素虽然较多，但彼此之间缺乏内在逻辑性，根据不同因素分析的结果可能会发生矛盾。笠年，Baker请求豁免，理由是如果被驱逐，她的精神病会复发，孩子将无人照管。
就如同我们确立一个完整的或者圆满的器皿的标准形象，当看到一个有缺口或者有破洞的器皿时，就认定这是一个有漏洞的器皿，然后按照原先所确立的标准对该器皿上的漏洞进行填补。即从一个程序启动直至最后终结之前，程序运作的结果是不可被人为提前预设或锁定的。
[7]因此，我们在建构认定标准时，除了要基于稳定性的要求建构一般标准，还要基于灵活性的要求建构个案标准。第二步是借鉴由审判实践产生的个案程序正当标准认定既定程序存在漏洞的真实性。通过对我国各级人民法院相关判决的研读，不难发现，在判断个案程序是否正当的问题上，我国的司法机关并未提出多少有意义的信息，这可能与正当程序在我国还未得到更深入的发展有关。因此，法律程序必须体现对于客观事实与法律依据的探求性和依赖性。
在这一阶段，我们需要重点考量个人所受影响的性质与实质程度：个人所受影响的性质不同，则不能要求获得同等程度的程序保护;个人所受影响愈实质，则愈要求适用一个广泛的、正式的程序。但就不利行政行为而言，由于其对行政相对人的权利具有潜在的侵害性，故实体法的定性与程序的正当性便成为行政法治的基本要求。
只是在实际生活中，社会成本过于抽象，导致其常常被遗漏。本阶段是对第一阶段的延续。
对于不利行政行为程序规范的特质，我们可以从以下三个方面加以把握： （一）不利行政行为程序规范是正当程序原则的具体化 从与行政法基本原则的关联角度看，不利行政行为程序规范与正当程序原则有着紧密关联，基本上是正当程序原则的成文化、具体化。这里需要注意的是：个人所受影响的实质程度，与个人所损失的金额之间并不存在一一对应关系。
一般性标准只能作为判断补充（或增加）额外程序是否具有正当性的形式依据，不能作为补充（或增加）额外程序是否具有正当性的实质依据,例如法律没有对某一不利行政行为规定听证程序，按照一般标准，只能说法律规定的这个程序可能存在漏洞，但是否的确存在，还需根据个案情况来认定。结语 虽然从理论上而言，不利行政行为程序漏洞的认定是填补的前提，两者是先后两道接续的操作过程，但是在实际操作中这两道程序往往纠结在一起。正当程序的目标是尽可能降低程序的成本。因为基本权利除了宪法条文明确列举的权利外，还应包括从其他权利条款中归纳、推导出来的权利，推导的权利与列举的权利一样，只要是宪法有意加以规定的就属于基本权利范畴[5]。
从前后两者相比较不难看出，不利行政行为程序规范实质上是正当程序原则基本要求的翻版与延伸[2]。如否，则不存在程序漏洞。
⑤See Mathews v. Eldridge, 397 U. S. 524 (1976). ⑥See Mullane v. Central Hanover Bank Trust Co., 339 U.S. 306, 320 (1950). ⑦See Baker v. Canada (Minister of Citizenship Immigration),Supreme Court of Canada [1999] 2 S.C.R. 817. ⑧See Goss et al. v. Lopez et al., 419 U.S. at 582-584. ⑨See Smith v. Organization of Foster Families ,431 U.S.816 (1977). 参考文献： [1][日]市橋克哉,等.日本现行行政法[M].田林,等,译.北京:法律出版社,2017:116-117. [2]朱芒.行政程序中正当化装置的基本构成——关于日本行政程序法中意见陈述程序的考察[J].比较法研究,2007,(1):41-55. [3]王锴.论宪法上的程序权[J].比较法研究,2009,(3):66. [4]杨登峰.行政行为程序瑕疵的指正[J].法学研究,2017,(1)：31. [5]余军.未列举宪法权利：论据、规范与方法[M].北京:中国政法大学出版社,2017:169. [6][德]卡尔·拉伦茨.法学方法论[M].陈爱娥,译.北京:商务印书馆,2003:250-251. [7][美]理查德·J.皮尔斯.行政法[M].苏苗罕,译.北京:中国人民大学出版社,2016:625. [8]王梦宇.基于程序正义的裁判文书公开研究[M].北京:中国政法大学出版社,2018:31-33. [9]杨登峰.指导案例6号的未竟之业[J].法治现代化研究，2017,(3):130. [10]CHARLES H. Jr. KOCH. A Community of Interest in the Due Process Calculus[J]. Hous. L. Rev., 2000, 37:705. [11]SIENTY A. E-Mail Service in New York State[J]. Pace L. Rev., 2016, 36:998. [12]GROSSI S. Procedural Due Process[J]. Seton Hall Cir. Rev., 2017, 13:155. 进入专题： 不利行政行为 程序漏洞 。换言之，当成文法所规定的程序不能保障人民实现程序性权利、不能达到正当程序的正当性要求时，则成文法所规定的程序就可能存在漏洞。
不过，这并不意味着标准比较法就此失去了存在的意义。因为告知利害关系人听证的权利以及举行听证程序，并非本案程序正当性的必要条件。